El sistema de cómputo de los plazos por meses de fecha a fecha sigue siendo el aplicado en la actualidad.
Existen diferentes posturas en relación al dies a quo y ad quem del plazo para la interposición de los recursos administrativos.
Nos centraremos en el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo —al que se refieren la mayoría, que no todas, de las sentencias y autos que se citarán—, cabe hacer un breve recorrido cronológico recogiendo diferentes pronunciamientos que ponen de manifiesto las distintas formas o maneras de computar los plazos por meses.
Antes de entrar a analizar las distintas posturas jurisprudenciales sobre el cómputo de los plazos administrativos, debemos diferenciar dos escenarios en función de la normativa vigente en el momento de la interposición del recurso:
La cuestión no es baladí, pues mientras el trámite efectuado el último día del plazo está dentro del mismo y, por tanto, será eficaz, el realizado al día siguiente está ya fuera del plazo y, en principio —con las salvedades establecidas en la ley—, será ineficaz.
De ahí que la diferencia de un día en la determinación del dies ad quem pueda tener trascendental importancia al ser determinante de que se entre a conocer del fondo del asunto o se dicte una decisión de inadmisión sin entrar, por tanto, a decidir sobre el fondo, lo que podría afectar al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).
1. EL PLAZO COMIENZA EL DÍA SIGUIENTE DE LA NOTIFICACIÓN Y CONCLUYE EN EL DÍA QUE COINCIDE CON EL DE LA NOTIFICACIÓN
La postura seguida mayoritariamente por el Tribunal Supremo considera que el plazo señalado por meses comienza el día siguiente a la fecha de la notificación o publicación y concluye el día ordinal anterior del mes correspondiente, que coincide con el ordinal de la notificación o publicación del acto, de manera que el concepto de «fecha a fecha» es de fecha de notificación —que no de inicio del plazo— a fecha de finalización del plazo.
La Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2251/2006, de 8 de marzo, entre otras muchas, sigue este criterio. La STS sintetiza la doctrina jurisprudencial en los siguientes términos:
«Cuando se trata de plazos de meses (o años) el cómputo ha de hacerse según el art. 5 del Código Civil, de fecha a fecha, para lo cual, aun cuando se inicie al día siguiente de la notificación o publicación del acto o disposición, el plazo concluye el día correlativo a tal notificación o publicación en el mes (o año) de que se trate. El sistema unificado y general de cómputos así establecido resulta el más apropiado para garantizar el principio de seguridad jurídica».
Y añade:
«El cómputo del día final, de fecha a fecha, cuando se trata de un plazo de meses no ha variado y sigue siendo aplicable, según constante jurisprudencia recaída en interpretación del art. 46.1 de la vigente Ley Jurisdiccional, de modo que el plazo de dos meses para recurrir ante esta jurisdicción un determinado acto administrativo, si bien se inicia al día siguiente, concluye el día correlativo al de la notificación en el mes que corresponda».
Como afirma, entre otras, la STS 16091/1992, de 4 de marzo,
«si un mes comienza a contarse en determinada fecha, en la misma del mes siguiente comenzará un nuevo mes, o sea, que el último día del plazo es el inmediatamente anterior»; por ello entiende esta STS que «el cómputo del plazo de fecha a fecha se inicia al día siguiente de la notificación o publicación, y concluye el día correlativo al de la notificación o publicación […] y no al siguiente».
2. EL PLAZO COMIENZA EL MISMO DÍA DE LA NOTIFICACIÓN Y CONCLUYE EL DÍA QUE COINCIDE CON LA NOTIFICACIÓN
Por otro lado, existen sentencias del Tribunal Supremo que entienden que el plazo, si bien concluye el día ordinal de la notificación en el mes que corresponda, comienza el mismo día de la notificación o publicación.
En esta postura se enmarca la STS 7520/2008, de 19 de diciembre, dictada en recurso de casación para la unificación de doctrina.
La STS estima el recurso interpuesto frente a sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que había entendido que, habiéndose notificado el acto administrativo el 16 de marzo, la reclamación interpuesta el siguiente 16 de abril lo era fuera del plazo de un mes establecido al efecto y, como las sentencias de contraste aportadas, entiende, por el contrario, que la interposición en la misma fecha de la notificación, el mes siguiente, es realizada en plazo. La STS se remite a una «jurisprudencia consolidada de esta Sala» y cita expresamente la Sentencia de fecha 31 de mayo de 1997 en la que, efectuada «correctamente la notificación el día 20 de junio de 1988, el último día para interponer el recurso de reposición era el día 20 de julio del mismo año y no el 21 de este mes». La STS, en relación con la fecha inicial del cómputo del plazo, afirma que «el plazo del mes comienza a contarse el mismo día de la notificación o publicación del acto o disposición impugnados» 7.
No obstante haberse dictado la anterior STS en recurso para la unificación de doctrina, lo cierto es que, con posterioridad, el TS ha vuelto a la postura tradicional de considerar que el plazo comienza el día siguiente de la notificación o publicación. Así ocurre con la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 2009 (Sec. 4.ª, rec. 215/2009, ponente D. Antonio Martí García) que afirma que «es reiteradísima la doctrina de esta Sala sobre los plazos señalados por meses que se computan de fecha a fecha, iniciándose el cómputo del plazo al día siguiente de la notificación o publicación del acto, pero siendo la del vencimiento la del día correlativo mensual al de la notificación».
3. EL PLAZO COMIENZA EL DÍA SIGUIENTE DE LA NOTIFICACIÓN Y CONCLUYE EL DÍA QUE COINCIDE CON EL SIGUIENTE AL DE LA NOTIFICACIÓN
Finalmente, otra postura entiende que el plazo comienza el día siguiente al de la fecha de la notificación o publicación y termina en el mes correspondiente en la misma fecha en que comienza, es decir, el día ordinal siguiente al de la notificación.
Con base en la redacción del art. 48.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tras la modificación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que establece que si el plazo se fija en meses éstos se computarán «a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate» y que «si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes«, la Sentencia del Tribunal Supremo, en alguna ocasión, ha considerado que el plazo finalizaba en la fecha que coincidía con la del día siguiente al de la notificación o publicación.
Así, la STS 4405/2011, de 24 de junio, partiendo de que la notificación se produce el día 7 de octubre de 1999, afirma que
«[e]l dies a quo comenzaba a partir del día siguiente en que procedió aquella notificación, es decir, el 8 de octubre de 1999, pues, según la regla tradicional dies a quo non computator in termino, los plazos para interponer recursos administrativos y contencioso-administrativos se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate —art. 48.4 de la Ley 30/1992—, y el dies ad quem termina el último día del plazo que sea hábil, pues, cuando sea inhábil, se entenderá prorrogado el plazo al primer día hábil siguiente»
Concluyendo en el caso concreto que el plazo —de un año— concluía el día 8 de octubre de 2000, y siendo
«un hecho incuestionable que el día 8 de octubre de 2000 era domingo y el día siguiente era festivo en la Comunidad Valenciana […] la reclamación por responsabilidad patrimonial [presentada el 10 de octubre de 2000] se formuló dentro del plazo establecido en el art. 142.4 de la tantas veces citada Ley 30/1992″.
También el Tribunal Constitucional se ha sumado en ocasiones a esta postura. En la STC 108/2004, de 30 de junio, el Tribunal concluye que
“el recurso de inconstitucionalidad se formulará dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley impugnado”. Así, en la STC 148/1991, de 4 julio, efectuamos el cómputo a partir del día siguiente al de la publicación (FJ 2.º). Aplicando el mismo criterio, hemos de entender, en virtud del principio pro actione y a semejanza de lo que sucede con el cómputo de los plazos en el recurso de amparo, que el dies a quo es el siguiente al de la publicación oficial de la Ley y que, por tanto, el recurso se presentó dentro de plazo».
4. CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD RESUELTA POR LA STC 209/2013, DE 16 DE DICIEMBRE
Así las cosas, la cuestión fue planteada ante el Tribunal Constitucional por posible vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, por declararse la extemporaneidad del recurso administrativo por haber sido presentado al día siguiente de expirar el plazo con arreglo a la postura tradicional del Tribunal Supremo, lo que impidió entrar a conocer del fondo de la cuestión.
El Ministerio Fiscal se mostró favorable a la concesión del amparo solicitado, porque
«la interpretación cuestionada, aunque mayoritaria y reiterada, no es unánime ni mucho menos la única posible; es contradictoria, por perpetuar una fórmula de cómputo por meses naturales y admitir simultáneamente que el cómputo incluye los días inicial y final cuando el plazo empieza a correr en la fecha de la notificación; admite y requiere una interpretación favorable al derecho a la tutela judicial efectiva; produce el efecto de sustraer un día al plazo fijado por la ley, lo que impide disfrutar en su integridad del tiempo concedido. Supondría, por tanto, una aplicación rigorista y contraria al art. 24.1 CE».
Sin embargo, la sentencia STC 209/2013, de 16 de diciembre, deniega el amparo.
Afirma el Tribunal Constitucional que la controversia no se refiere a que el plazo se haya computado de «fecha a fecha», sino al día que debía tomarse como referencia para aplicarlo y entiende que
«no puede considerarse irrazonable el criterio de la Sentencia de la Audiencia Nacional […] por considerar que el plazo para interponerlo expiró el día cuyo ordinal coincidía con el de la notificación de la resolución […] En plazos señalados por días, para asegurar que el ciudadano disponga del tiempo que marca la ley, es sin duda necesario llevar el dies a quo al día siguiente al de la notificación; de otro modo, se hurtaría al recurrente de un tramo del término: las horas transcurridas hasta la práctica de la indicada notificación. Sin embargo, en plazos señalados por meses o años no es preciso a estos efectos trasladar el dies a quo al día siguiente al de la notificación. Puede afirmarse gráficamente que, por lo mismo que de lunes a lunes hay más de una semana (ocho días, no siete), de 26 de enero a 26 de febrero hay más de un mes, sin que, en principio, se le haya privado al demandante de parte del plazo mensual que le correspondía por el hecho de que el dies ad quem se identificara con el día equivalente al de la notificación».
Y continúa:
«Los preceptos aplicados en el presente caso (arts. 241.1 LGT y 48.2 LPC) establecen que el plazo de impugnación empieza a correr a partir del día siguiente al de la notificación. No obstante, tampoco resulta irrazonable interpretar, como hace la Sentencia impugnada, que el ordinal del dies ad quem coincide con el del día en que se practicó la notificación: por lo mismo que de martes a lunes hay una semana, de 27 de enero —que es el día siguiente al de la notificación— a 26 de febrero hay el mes legalmente garantizado para la interposición del recurso de alzada, que era en este caso un presupuesto procesal del acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo afirma la Sentencia recurrida cuando, apoyándose en la consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo, insiste en que el art. 241 LGT y la nueva redacción del art. 48.2 LPC (dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero) han alterado el día inicial de cómputo, pero no la fecha de vencimiento, que sigue siendo el día correlativo al de la notificación en el mes que corresponda. Dicho de otro modo, establecido que el dies a quo es el siguiente al de la notificación, si se llevase el dies ad quem al día equivalente del mes siguiente se daría al administrado más tiempo del que marca la ley».
El TC reconoce que «el órgano judicial pudo tomar en consideración una interpretación más favorable en cuanto a la interposición en plazo del recurso de alzada» y que «los preceptos señalados soportaban la interpretación de que el vencimiento se produjo el primer día hábil equivalente al siguiente al de la notificación, que fue el 28 de febrero […] Ahora bien, una cosa es que quepan varias interpretaciones y otra bien distinta que la Audiencia Nacional, al computar de un modo que permite al administrado disponer del plazo mensual que le otorga la ley para interponer el recurso de alzada, haya vulnerado el art. 24.1 CE«.
Y concluye que no existe vulneración del derecho fundamental invocado porque la sentencia impugnada
«se limita a aplicar el art. 58.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, que, como se decía en la STC 32/1989, de 13 de febrero, contempla el cómputo del plazo de dos meses para la interposición del recurso «de acuerdo con el sistema de “fecha a fecha”, según el cual el plazo se inicia al día siguiente de la notificación y tiene como último día hábil el del mes correspondiente que coincida con aquel en que se realizó la notificación (FJ 3.º)».
Afirma en este sentido que:
«es doctrina mayoritaria de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que, a fin de que no se compute dos veces una misma fecha, el plazo de los dos meses que el art. 58 de la Ley Jurisdiccional establece para la interposición del recurso contencioso-administrativo, si bien se cuenta desde el día siguiente a la notificación de la resolución que se pretende recurrir, termina el día en que se cumplan los dos meses pero contado desde la misma fecha de la notificación (Sentencia de 6 de junio de 2000)».
Dicho de otro modo, «que en los plazos que se cuentan por meses, el plazo concluye, ya dentro del mes correspondiente, el día que se designa con la misma cifra que identifica el día de la notificación o publicación».
5. LA ACTUAL LEY 39/2015, DEL PROCEDIMIENTO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
El art. 30 de la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dedicado al cómputo de los plazos, establece lo siguiente en relación al cómputo de los plazos por meses:
«4. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.
El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.
5. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente»
Por tanto, la Ley 39/2015 en el cómputo de los plazos por meses —al igual que la Ley 30/1992 en la redacción dada por la Ley 4/1999— no hace referencia al cómputo «de fecha a fecha», y también como en ésta se fija el dies a quo en el siguiente al de la notificación o publicación o en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.
Ahora bien, en la Ley 39/2015 —a diferencia de lo que ocurría en la Ley 30/1992— se fija también el dies ad quem, estableciéndose expresamente que «el plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento«.
Con ello pretende acabarse con los problemas derivados de la ausencia de una definición legal del significado de la expresión «cómputo de fecha a fecha» y fundamentalmente de la omisión de determinación del dies ad quem.
6. CONCLUSIÓN
El cómputo de los plazos por meses enteros o naturales acabó denominándose «cómputo de fecha a fecha», pues su cómputo iba de determinada fecha (guarismo) a igual fecha (guarismo) del mes que correspondiere.
Si la expresión explica gráfica y sencillamente el cómputo del plazo adolece de precisión técnica, pues las fechas tenidas en cuenta no son las de inicio y fin del plazo —como la expresión induce a pensar—, sino las de notificación (que no de inicio del plazo) y la de fin del plazo.
La expresión se trasladó a los textos legales, pero dada la ausencia en estas mismas leyes de una definición de dicho concepto (no se especifica de qué fecha a qué fecha debe realizarse el cómputo), la imprecisión sobre el dies a quo (la exclusión del día de notificación o publicación del cómputo del plazo ¿se aplica sólo a los plazos por días o también a los señalados por meses?), y la indefinición del dies ad quem (no se concreta cuál es el día final) dio lugar a posturas discrepantes.
Por ello, la cuestión del cómputo de los plazos por meses se planteó ante el Tribunal Constitucional que, en síntesis, si bien reconoce que los preceptos soportaban la interpretación de que la fecha de vencimiento del plazo coincida con la siguiente a la de la notificación, concluye que la postura seguida mayoritariamente por el Tribunal Supremo no puede considerarse irrazonable ni arbitraria, por lo que no es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva.
La Ley 39/2015, en relación con los plazos por meses, no recoge expresamente el cómputo «de fecha a fecha».
Por el contrario, sí fija expresamente tanto:
- el dies a quo: el plazo se computa a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación o producción de los efectos del silencio administrativo
- como el dies ad quem: el plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes de vencimiento
En consecuencia, priva de fundamento la tesis que entendía que el plazo se iniciaba al día siguiente al de la notificación y concluía también en la misma fecha, lo que se argumentaba, entre otras razones, en que la Ley 30/1992 establecía que si el plazo se fija en meses se computarán a partir del día siguiente al de la notificación.
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